世界各国实施重大科技计划的组织管理经验

科技专论

    3月30日，科技部重大专项办公室与国务院学位委员会办公室联合举办了面向国家科技重大专项培养工程博士校企对接会，对重大专项科研攻关人才队伍的建设做出了前瞻性安排。自2006年颁布实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》以来，我国陆续启动了大型飞机等16个重大科技专项，为我国在关键科技领域的跨越发展发挥着重要作用。

    集中优势力量、组织重大科技计划是世界各国常用的科技计划组织形式。美国曾组织开展了“曼哈顿计划”“阿波罗计划”“星球大战计划”等重大科技计划，欧共体国家曾实施长达20年的“空中客车”计划，日本、韩国、印度、巴西等国家也实施了符合本国国情和战略需求的重大科技计划或项目。这些重大科技计划的成功实施，不仅促成了人类在相关科技领域的重大突破，而且为现代科学技术管理奠定了重要的实践基础，为以国家战略目标组织实施重大科技计划提供了典范。

    建立有效的组织协调与管理机制，保障计划项目顺利实施

    综合性重大科技计划是国外最常采用的重大科技计划的组织形式。这些重大科技计划通常需要在宏观层面集中国家战略目标，并由多个政府部门、组织或机构参与组织实施。针对此类重大科技计划，国外政府主要采取协调机制下“集中+分散”的组织管理方式，即在宏观计划管理层面上设立统一的计划协调部门，集中对计划进行组织协调；而在计划项目管理层面上由各参与的政府部门或机构根据自身的需求，结合计划的战略目标，以分散的方式自行组织计划项目的管理与实施。如美国针对国家纳米技术计划这一涉及美国24个联邦机构的跨学科、跨部门的复杂计划，一方面设立了纳米科学技术与工程分委会，统一协调计划的总体目标和预算安排；另一方面，各参与政府部门则在统一计划目标下，根据各部门自身的职责使命分散安排具体项目并进行项目管理。美国的网络与信息技术计划也采取了类似的组织管理模式。

    对于拥有明确战略目标或战略产品的重大科技计划或工程，由于通常要求在一定的期限内拥有明确的战略成果产出，因而需要更加集中地对计划或项目的组织实施进行管理。为此，国外政府主要采取一种类似垂直层级管理的模式，由上而下设置相应的组织管理机构，以更好地对计划实施及其进度进行管理。

    如美国的阿波罗计划便自上至下构建了包括机构政策级（0级）、计划办公室（1级）、有人空间飞行中心（2级）、产业合同商（3级）等组成的组织管理体系，用于计划内的组织协调，其中美国航空航天局为计划的主管机构。同时，阿波罗计划还建立了与美国国防部、联邦航空管理局间的跨机构协调机制。日本的国家基干计划也采取了类似的组织管理模式，其管理体系自上而下分别由项目主管机构、项目实施主体、项目负责人等组成。项目的组织由文部科学省主管局负责，并为多部门项目建立一个专门的跨部门协调领导机构，对项目进行综合协调、进展跟踪、预算保障、定期评价、应对日本综合科学技术会议等的质询、评价等。

    采用多元化的资助方式，鼓励引导社会资金投入

    重大科技计划由于投资额大，因此在组织实施的过程中，国外政府往往会根据计划项目的性质，采取多元化的资助方式。

    对于一些无法吸引企业投资但事关国家战略和未来的重大基础性综合科技计划，国外一般采取以政府研发经费直接补贴为主的方式，如美国国家纳米技术计划主要以政府投资为主，在每年的政府研发预算中均有相应的安排。随着计划的开展，企业也开始对其中一些可能产业化的、会带来经济效益的领域进行投资。比如，2004年，美国私营部门在纳米技术领域的投资达到20亿美元。

    对于面向重大战略产品或大型工程的计划，国外通常采取政府补贴、贷款、融资等多元化投入方式，政府补贴也主要以间接补贴为主、直接补贴为辅的资助方式。如韩国的高速铁路工程采取政府出资、发行债券、海外贷款、民间资金等多样化的投资方式。美国的信息高速公路计划主要是由企业投资，其全部实施经费高达约4000亿美元，其中政府只投资300亿美元，其余绝大部分经费都要依靠自由、开放市场的力量引导私营大企业通过竞争进行分摊。另外，美国和欧盟在研制波音和空客等大型商用飞机过程中，除企业自身的投入外，也通过直接补贴和间接补贴的方式给予资助，如空中客车公司自组建以来，欧洲四国政府除以各种发展援助的方式为其飞机研制费提供高额直接补贴外，还以政府采购、出口退税、地方政府为把飞机及部件生产厂设在本州而开具的各种优惠条件等提供了更多的间接补贴。

    强化计划项目评估，有效抵御实施风险

    为有效抵御重大科技计划高投入带来的高风险，国外政府均十分注重建立科学合理的评估机制，并充分利用有效的评估工具，保障计划总体目标的实现。

    鉴于科技管理体制上的差异，各国重大科技计划的评估机制不尽相同。通常，作为政府科技活动一部分的重大科技计划，其实施管理必然受到国家宏观科技管理制度的约束，如美国多数科技计划都要接受计划评估等级工具（PART）的评估。除此之外，国外政府专门针对重大科技计划的评估做出相应的制度安排，如《21世纪纳米技术研究开发法案》中便对美国国家纳米技术计划的评估提出了明确的要求。

    对于评估的组织实施，国外政府对重大科技计划的评估可分为计划和项目两个层次。计划层次的评估以计划本身为评价的对象，通过利用相关评价方法和评价工具，对其在实施过程中在目标、管理、技术等方面取得的成效和问题进行评估，并将评估的结果用于下一步计划调整、管理和实施的重要依据，以及在实施结束后对其目标完成情况，对科技、经济、社会发展的影响等方面进行全面的评估。如欧盟伽利略计划在每一个执行阶段的中期都要对其执行的效率、成本、管理、后续发展等问题进行系统的评估。项目层次的评估主要是针对计划下设的各类项目任务的评估，其评估的重点主要是项目的执行、管理、资金等方面。

    注重产学研结合，充分发挥企业的研发主体地位

    注重产学研结合是国外政府在组织实施重大科技计划过程中的重要特征。随着科技创新速度的不断加快，从原始创新到产品开发的周期不断缩短，在重大科技计划中加强产学研合作也是一种必然趋势。

    美国的重大科技计划通常均有以合同商为代表的产业界参与，产业界在面向重大产品开发的重大科技计划中更是承担了主要的研发任务。即使更加注重基础研究的美国国家纳米技术计划，也积极倡导产业界的参与，并在计划的组织管理上对产学研合作给予了重要保障，如在纳米科学技术与工程分委会下设工作组的工作内容中，就明确了与产业界联系的职责。欧盟在2007年开始实施的第七研发框架计划中，也推出了由公共资金与私人资金共同参与完成重大科技项目的联合技术行动，旨在大力鼓励由产业界驱动的研发，确立欧盟在未来战略技术领域的领导地位。日本在重大科技计划的实施过程中也十分重视产业界的参与和产学研合作。如经产省的重大产业技术项目实施主体大部分是由多家企业组成的“技术研究组合（协作组织）”。项目的实施模式中也拥有专门的产学研合作型，即由企业或企业群（技术研究组合等）、大学和研究机构（独立行政法人等）组成的技术创新联盟实施研究开发。另外，在第三期科学技术基本计划中首次提出的国家基干技术项目中也十分注重产学研合作，如“下一代超级计算机项目”就通过组织“超级计算技术产业应用协议会”来推动学界和企业界的参与。（中国科学技术信息研究所 徐峰 许端阳）

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